آیا افغانستان پس از بیست سال به توسعه در بخش زیرساخت ها رسیده است؟

۱۸ اسفند(حوت)۱۳۹۹-۲۰۲۱/۳/۸

زیرساخت های افغانستان

برای دولت هایی که سالها درگیر جنگ و منازعه بوده اند مقوله بازسازی و توسعه یکی از چالش برانگیزترین مسائل خواهد بود. چنانکه یکی از مهم ترین موارد در فردای پس از منازعه، ترمیم و بازسازی زیرساخت های تخریب شده در جریان منازعه است. در این میان افغانستان به عنوان کشوری که چهار دهه جنگ و خشونت را به خود دیده علی رغم سالها سرازیر شدن کمک های جامعه جهانی همچنان در ابتدای مسیر رسیدن به توسعه در حال درجا زدن است. اکنون با قوت گرفتن ایده خروج نیروهای خارجی از کشور در حالی که فقر، بیکاری،ناامنی روندی صعودی داشته و بخش های بزرگی از کشور همچنان عقب مانده است، بزرگترین پرسش را ایجاد می کند که وضعیت زیرساخت های کشور در بیست سال گذشته با توجه به حمایت جامعه جهانی و سرازیر شدن بخش بزرگی از مساعدت های بین المللی چگونه بوده است؟ و چشم انداز این وضعیت پس از خروج به چه شکل خواهد بود؟ آیا این کشور به تنهایی قادر به توسعه زیرساخت ها خواهد بود؟

زیر ساخت ها، نقشی بی بدیل در توسعه کشور اما در وضعیتی بغرنج

زیرساخت ها به عنوان عامل اصلی توسعه و محرکِ تمامیِ بخش ها، به ویژه بخش کشاورزی، معدن، بهداشت، آموزش و تجارت شناخته شده است. اما علی رغم حجم گسترده ای از کمک های جامعه جهانی، وضعیت همه زیرساخت ها، به ویژه بزرگ راه ها، جاده ها، بیمارستان ها، مدارس و خدمات عمومی در افغانستان در صورت لزوم بهبود نیافته است. آشکار است که زیرساخت ها برای هر کشوری یک بخش عمده و مهمی است که نیاز به سرمایه گذاری های پرهزینه دارد و برای رشد اقتصادی و بهبود کیفیت زندگی یک کشور حیاتی است. حکومتداریِ ضعیف، که معمولا با عدم شفافیت و ترکیبی از سوء مدیریت و فساد همراه است، به طور معمول می تواند در درجات و سطوح مختلف به ترکیبی از زیرساخت های بی مورد و نابه جا، تأخیر در اعطای قرارداد، قراردادهای بی جهت گران قیمت و ساخت و سازهایی بی کیفیت منتهی شود. بخش زیرساخت به طور معمول بین ۳۰-۱۰ درصد از هزینه های عمومی یک کشور را به خود اختصاص می دهد. در مورد افغانستان نیز می توان گفت، این بخش حدود ۱۳ درصد از بودجه ملی را تشکیل داده، و پس از امنیت و آموزش، زیرساخت ها را به سومین بخش دارای اولویت برای کشور تبدیل می کند.

به عبارت دیگر، پس از نزدیک به بیست سال سرمایه گذاری، هنوز هم افغانستان دارای زیرساخت های ناکافی و ناکارآمد است. بر اساس شاخص عملکرد لجستیک بانک جهانی ۲۰۱۸، افغانستان در بین ۱۶۰ کشور در رتبه ۱۶۰ قرار داشته و دارای پایین ترین سطح کیفیت تجارت و زیرساخت های مربوط به حمل و نقل (به عنوان مثال بنادر، جاده ها، راه آهن و فن آوری اطلاعات) بوده است. با این وجود بسیاری از زیرساخت های توسعه یافته در سال های اخیر به دلیل فساد، مسائل مالی وتامین بودجه، ناامنی و ضعف صلاحیت در مدیریت دارایی و حفاظتِ ناکافی به طور جدی در معرض خطر زوال و نابودی است. برای مثال، گرچه جامعه اهداكنندگان حدودا ۲٫۸ میلیارد دلار در ساخت یك سیستم گسترده از زیرساخت های جاده ای در افغانستان سرمایه گذاری كرده است؛ با این حال هنوز بسیاری از این جاده ها نیاز به تعمیر دارند. در سطح بین الملل می توان گفت، ساخت و سازها یا بخش زیرساخت ها به طور مداوم در نظرسنجی های جهانی به عنوان یکی از فاسدترین بخش ها شناخته می شوند. براساس یافته های شاخص پرداخت رشوه (BPI) از نهاد شفافیت بین الملل در سال ۲۰۰۸، که در ۲۲ کشور به لحاظِ اقتصادی با نفوذ و تاثیرگذار با توجه به احتمال رشوه شرکت هایشان در خارج از کشور مورد بررسی قرار گرفت، نشان داده شد که بخش های زیرساختی بیشترین پتانسیل و امکان در رشوه دادن به مقامات دولتی و اعمال نفوذ بیش از حد بر سیاست ها و مقررات دولت را دارد. به همین منوال می توان گفت، بخش زیر ساختی نیز به عنوان یک بخش آسیب پذیر بخش های توسعه برای تقاضا و همچنین پیشنهاد رشوه در افغانستان شناخته شده است. چراکه بخش های زیرساختی رشوه هایی بالغ بر صدها میلیون دلار ایجاد و از طیف گسترده ای از شبکه ها در افغانستان سود می برد.

بنابراین فساد یکی از عوامل اصلی در عدم موفقیت زیرساخت ها و زوال سریع آن پس از واگذاری پروژه ها است. اما قابل ذکر است که طی سال های اخیر تلاش های امیدوار کننده ای نیز برای رفع این مشکل انجام شده است. چنانچه در همین راستا اداره ی تدارکات ملی (NPA) برخی از اصلاحات اساسی از جمله تصویب قانونگذاری اخیر قانون ملی تداركات را با صورت داده است. ادراه تدارکات ملی برای افزایش شفافیت و پاسخگویی از طریق آشکارسازیِ اطلاعات در مورد پروژه های زیربنایی با بودجه عمومی بر اساس قوانین موجود، مقررات و ابتکاراتی در زمینه شفافیت بخش زیربنایی افغانستان، یک یادداشت تفاهم با ابتکار شفافیتِ بخش زیربنای افغانستان (CoST) امضا کرد(CoST, 2018: 3).

برنامه توسعه زیرساخت ها (۲۰۲۱-۲۰۲۵)

افغانستان به عنوان یک کشور در حال توسعه در مقطعی حساس از تاریخ خود قرار دارد. در این مرحله ی مهم، نیاز به تلاش های هماهنگ، جدی و جهانی برای توسعه زیرساخت های کشور بیش از هر زمانِ دیگری احساس می شود. برنامه توسعه زیرساخت^[۱] با بخش هایی چون حمل و نقل، انرژی و ارتباطات دیجیتال در هسته اصلی آن، برروی سرمایه گذاری ها برای بهبود دسترسی به خدمات، منابع مالی صرف شده و یا اقداماتی انجام شده، و همچنین بازارهایی در سطح محلی، کشوری و منطقه ای متمرکز شده است. چشم انداز مدنظر در این طرح این است که افغانستان را خودکفا ساخته و این کشور یکی از مراکز تجاری و ترانزیتی در منطقه باشد. به همین منظور، تاکنون میلیاردها دلار در زیرساخت ها سرمایه گذاری شده است. اما هنوز همچنان، افغانستان با چالش هولناک و سهمگینی از کمبود زیرساخت ها روبرو بوده و یکی از زیرمجموعه هایی که نیاز به توجه جدی دارد، حوزه حمل و نقل زمینی است. عواملی چون شهرنشینیِ رو به رشد و تغییر ساختار سنتی از زندگی جمعی در شهرهای افغانستان، نیاز افغانستان به مدرن سازیِ حمل و نقل زمینی را با جدیت بیشتری برجسته ساخته است. برنامه اولویت ملی در توسعه زیرساخت ها، طرحی کلی از استراتژی های اصلی برای بهبود زیرساخت ها را با تنظیم برنامه های جامع و موثر کوتاه مدت، میان مدت و بلند مدت برای توسعه حمل و نقل (جاده ها، بزرگراه ها، خطوط راه آهن و)، انرژی و زیرساخت های فناوری اطلاعات و ارتباطات ترسیم می کند. به هرروی می توان گفت در حالی که این برنامه مزایای قابل توجهی دارد، طریقه ی اداره و مدیریتِ زیرساخت ها در افغانستان و در سطح جهان یک چالش بوده است؛ خصوصا عملکرد پیمانکارانی که اغلب چندین بار با آنها قرارداد فرعی بسته شده است(reliefweb, 2020: 35).

پروژه میثاق شهروندی افغانستان

برنامه های متفاوت در اکثر بخش های آموزش، بهداشت، بازسازی جاده ها صورت گرفت. در این میان یکی از کمک کننده های بزرگ افغانستان در این مسیر بانک جهانی است. چنانکه این بانک برنامه ای را تحت عنوان” پروژه میثاق شهروندی افغانستان”  راه اندازی کرده است که فاز اول برنامه ملی میثاق شهروندی دولت ده ساله افغانستان و یک سوم جمعیت کشور را حمایت می کند.میثاق شهروندی قصد دارد تا از طریق تقویت شورای توسعه جوامع(CDC)، زیر ساخت های اصلی جامعه و خدمات اجتماعی را بهبود بخشد. این خدمات بخشی از حداقل استانداردهای رفاه که دولت متعهد به ارائه آنها به شهروندان افغانستان است را فراهم  می سازد. پیشرفت پیاده سازی این برنامه مشمول این موارد است: در مناطق روستایی: از  ۱۵ ماه مه ۲۰۲۰ بیش از ۱۱۴۰۰ منطقه در راستای شورای توسعه جوامع ثبت شده که بیش از ۲۱۰۰ پروژه آن تکمیل  شده است. از نظر اجرای برنامه هایی که در زیر مجموعه این پروژه قرار دارند، ۲٫۸۸۰ پروژه فرعی تکمیل شده و بیش از ۶۳۰۰ پروژه در حال انجام است. در مناطق شهری، در بیش از ۸۵۰ منطقه در حال تکمیل شدن است. همچنین از نظر اجرای برنامه هایی که در زیر مجموعه این طرح قرار دارند ۹۴۴ پروژه مطرح شده که ۸۵۰ پروژه تایید شده است. بنابراین، در ختم فاز اول این پروژه:الف) ۱۲٫۲ میلیون افغان تحت پوشش قرار خواهند گرفت.ب) ۴٫۵ میلیون نفر به آب آشامیدنی تمیز دسترسی خواهند داشت.ج) کیفیت ارائه خدمات در بهداشت، آموزش، راه های روستایی و برق بهبود می یابد ود) رضایت و اعتماد شهروندان به دولت افزایش خواهد یافت.

همچنین، در بخش بهداشت، پروژه صحتمندی با هدف افزایش کیفیت و استفاده از خدمات بهداشتی، تغذیه و تنظیم خانواده در سراسر افغانستان به منظور فراهم سازی خدمات بیشتر در زمینه امکانات بهداشت عمومی زیر یک چتر در افغانستان راه اندازی شده است. چنانکه این پروژه از تلاش ها برای تقویت ظرفیت وزارت صحت عامه در سطح مرکزی و ولایت ها برای انجام وظایف موثرتر پشتیبانی می کند. به طوری که با حمایت پروژه صحتمندی، شاخص های بهداشتی پیشرفت چشمگیری داشته است. به عنوان مثال، میزان مرگ و میر نوزادان از سال ۲۰۰۳ تا ۲۰۱۸ از ۵۳ به ۲۳ در ۱۰۰۰ تولد کاهش یافته است.

پروژه ملی دسترسی روستایی یکی از دیگر از پروژه های در ذیل میثاق شهروندی افغانستان است. که هدف آن ارائه خدمات اجتماعی به روستاییان است. که جمع آوری اطلاعات مبتنی بر شرایط جغرافیایی برای بررسی وضعیت جاده های روستاها در سراسر کشور را نیز شامل می شود. همچنین توانمند سازی زنان روستایی نیز بخش دیگری از این پروژه را دربرمیگیرد(wordbank,2020).

کسری و نقصان در زیرساخت ها

در سال ۲۰۰۶، آژانس توسعه بین المللی ایالات متحده (USAID) با همکاری جمهوری اسلامی افغانستان برنامه زیرسازی و نوسازیِ افغانستان را آغاز کرد. این نهاد در افزایش منابع برق، دسترسی به آب آشامیدنی، طراحی، ساخت و نگهداری از جاده ها، و همچین طراحی و ساخت مدارس، کلینیک ها و بیمارستان ها یاری رسان بوده است. آژانس توسعه بین المللی همچنین متعهد به تقویت زیرساخت های اساسی افغانستان، ایجاد شغل و تشویق سرمایه گذاری بین المللی و رشد اقتصادی بوده است. چنانچه از سال ۲۰۰۳، این نهاد در ساخت و احیای بیش از ۲۰۰۰ کیلومتر راه برای هموار ساختن رفت و آمدها، سفر و تجارت از جمله طرح جاده ی حلقه ای، که پنج شهر مهم کشور (هرات، کابل، قندهار، جلال آباد و مزار شریف) را به هم متصل می کند، سرمایه گذاری کرد.  همچنین این نهاد از سال ۲۰۰۸، برای بیش از دو میلیون افغان آب سالم و پاک تهیه کرده و با همکاری دولت های افغانستان، آلمان و فرانسه در حال ایجاد زیرساخت های تامین آب جهت بهبود کیفیت آب برای ساکنان کابل است. همچنین آژانس توسعه به شرکت ملی برق افغانستان (برشنا) کمک کرد تا ۳۱۳٫۵ مگاوات اضافی به شبکه برق ملی افغانستان آورده و این شرکت را قادر می ساخت تا از سال ۲۰۱۰ تا ۲۰۱۶ تعداد مشتریان خود را ۷۳ درصد افزایش دهد (USAID, 2019: 2) .

وضعیت فعلی زیرساخت های کشور

به طور کلی، با وجود پیشرفت در توسعه زیرساخت ها از سال ۲۰۰۲ می توان گفت، شبکه حمل و نقل در افغانستان همچنان ناقص، ناکافی و در شرایط نامناسبی باقی مانده است. شبکه جاده ای افغانستان با تراکمِ تنها ۴ کیلومتر در هر ۱۰۰۰ کیلومتر مربع، در مرتبه ای بسیار کمتر از شبکه های جاده ای همسایگان قرار دارد. درصد خانوارهایی در فاصله ۲ کیلومتری جاده، ۵۲٪ در سطح کشور، ۹۵٪ در مناطق شهری و ۳۸٪ در مناطق روستایی است. نتیجه این است که بسیاری از این جمعیت ها دسترسی کافی به زیرساخت های حمل و نقل نداشته و در نتیجه رفت و آمد و دسترسی آنها به بازارها و در نهایت امکان فرصت های شغلی محدود می شود. از دیدگاه اقتصادی، زیرساخت های حمل و نقل ضعیف مانع تجارت شده، توسعه منابع طبیعی را محدود ساخته، مانع ادغام منطقه ای شده و رشد اقتصادی فراگیر را محدود می کند. از دیگر سو می توان گفت افغانستان در رده بندیِ پایین ترین میزان مصرف انرژی سرانه در سطح جهانی، یعنی ۵٪ بوده و وارد کننده انرژی خالص است. لازم به ذکر است که منابع ناکافی انرژی و عدم تعادل عرضه-تقاضا، می تواند فرصت های رشد و درآمد را محدود کرده و اختلافاتی را نیز در توسعه اقتصادی ایجاد کند. مانع اصلی در بهبود بخش کشاورزی نیز عدم وجود زیرساخت های مناسب برای هدایت و انتقال آب برای اهداف زراعتی و کشاورزی است. این امر دربرگیرنده ی عدم وجود سیستم توزیع مناسبِ آب و ظرفیت ذخیره آب و به طور کلی مدیریت ضعیف منابع آبی است. در همین راستا می توان گفت بیشترین اتلاف آب در افغانستان به دلیل راندمان و بازدهِ پایینِ سیستم های آبیاری است. راندمانِ پایین سیستمِ آبیاری تا حدی از این واقعیت ناشی می شود که اکثریت قریب به اتفاق روندِ آبیاری شامل سیستم های آبیاری غیررسمی است. افغانستان تنها ۱۰ سیستم آبیاری رسمی دارد که حدود ۱۰٪ از زمین های آبیاری را پوشش می دهد. با توزیع مناسب آب، میزان زمین های آبیاری در افغانستان می تواند دو برابر شده و در نتیجه فرصت های معیشتی روستایی افزایش یابد. و از دیگر سو کمبود زیرساخت ها در افغانستان همچنین می تواند منافع بالقوه و فرصت های اقتصادی با پتانسیلِ ادغام منطقه ای را محدود می کند. زیرساخت های منطقه ای می توانند تجارت و ترانزیت را افزایش داده، پیوندهای تجاری فراملی را افزایش داده، اشتغال ایجاد کرده و فرصت های شغلی جدیدی ایجاد کند(ADB, 2017: 11-12).

چشم انداز وضعیت توسعه زیر ساخت های کشور

در نهایت، در طی بیست سال گذشته علی رغم خوشبینی های اولیه از ختم جنگ در کشور کمک های بین اللمللی زیادی در جهت توسعه زیرساخت های کشور صورت گرفت. اما متاسفانه تداوم درگیری و منازعه که خود منجر به خرابی زیرساخت ها شد ، فساد، حیف و میل شدن بودجه های توسعه ای کشور و نبود نظارت جدی بر عملکرد دولت در جهت حرکت رو به جلو آنچنان که باید وضعیت توسعه زیر ساخت ها پیشرفت نکرده است. همچنان بخش های زیادی از کشور با توجه به اینکه تحت تصرف گروه های شورشی قرار دارند قادر به دسترسی به خدمات نیستند.

مسیرها و جاده های کشور هنوز به استانداردهای لازم نرسیده اند.به عبارت دیگر، افغانستان کشوری کاملا شکننده و متاثر از درگیری است که در آن وضعیت امنیتی همچنان نامشخص است. تلفات غیرنظامیان از سال ۲۰۱۶ به سطح بی سابقه ای رسیده  و چالش های بشردوستانه این کشور بدتر شده است. با افزایش تعداد بازگشت کنندگان و افراد در اثر خشونت فزاینده، آوارگان زیادتر شده است. تعداد آوارگان ناشی از درگیری از۳۶۹٫۷۰۰ نفر در سال ۲۰۱۸ به ۴۶۲٫۸۰۳ نفر در سال ۲۰۱۹ افزایش یافته است.۵۰۵٫۰۰۰ پناهنده دیگر در طول سال ۲۰۱۹ از ایران به افغانستان بازگشتند.ناامنی همچنان بر معیشت و فعالیت اقتصادی تاثیر می گذارد و باعث کاهش سرمایه گذاری خصوصی و تقاضای مصرف کننده می شود. در همان زمان، توپوگرافی ناهموار، آسیب پذیری در برابر تغییرات آب و هوایی و افزایش جمعیت، محدودیت های بیشتری را برای توسعه ایجاد می کند.

از طرف دیگر،این کشوردر حال حاضر، اقتصاد افغانستان به دلیل کووید ۱۹ بین ۵٫۵ تا ۷٫۴ درصد منقبض شده است که فقر را تشدید کرده و منجر به کاهش شدید درآمد دولت شده است. چنانکه، فعالیت های اقتصادی در نیمه اول سال ۲۰۲۰ به شدت تحت تاثیر کووید ۱۹ قرار گرفت زیرا بر صنعت و بخش های خدمات تاثیر منفی گذاشت.  و این نشان دهنده عدم عملکرد موفق دولت در زمینه ارائه خدمات به شهروندان است. علی رغم، ادامه رشد قوی در کشاورزی پس از بهبود خشکسالی ۲۰۱۸، تولیدات در صنعت و خدمات کاهش یافت و به دلیل اختلالات تجاری و ضعف در رعایت مالیات درآمد نیز کاهش یافت که منجر به تحت فشار قرار دادن دولت شد. از طرف دیگر، پیش بینی می شود با افزایش قیمت مواد غذایی و مصرفی در کنار کاهش درآمد خانوارها به رفاه خانواده ها آسیب برسد.

بنابراین، با وجود نگاهی به فعالیت توسعه زیر ساخت ها و ارائه خدمات در دوره پس از طالبان که علت اصلی حضور جامعه جهانی هم در افغانستان قلمداد می شود، کشور تا رسیدن به توسعه فاصله زیادی دارد. این در حالی است که تداوم جنگ و ناامنی و شدت گرفتن آن، درگیری های سیاسی کشور و چشم انداز مبهم کمک های بین المللی به افغانستان و حمایت آنها از این کشور آینده رسیدن به توسعه در افغانستان به ویژه در بخش زیر ساخت ها را مبهم کرده است و توانایی دولت برای خودکفا شدن در مسیر توسعه زیرساخت ها را زیر سوال برده است.

منابع

۱- ADB, (2017), “AFGHANISTAN INCLUSIVE AND SUSTAINABLE GROWTH ASSESSMENT”, Country Partnership Strategy: Afghanistan, 2017–۲۰۲۱, Asian Development Bank (ADB).

۲- CoST, (2018),” FIRST ASSURANCE REPORT ON PUBLIC INFRASTRUCTURE PROJECTS”, The CoST Afghanistan – Infrastructure Transparency Initiative, the Infrastructure Transparency Initiative (CoST).

۳- reliefweb, (2020), “Afghanistan National Peace and Development Plan II (ANPDF II) 2021 to 2025: Forging our Transformation”, Source Govt. Afghanistan.

۴- USAID, (2019), “Infrastructure Sector Fact Sheet: USAID/Afghanistan”, https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1871/2019.03.03_Infrastructure_Sector_Fact_Sheet.pdf.

۵-Wordbsnk,(2020), “Supporting Inclusive Growth in  Afghanistan” , https://www.worldbank.orgng-inclusive-growth-in-afghanistan/en/results/2020/11/04/supporti.

[۱] The infrastructure development program