فدرالیسم در افغانستان: نسخه ای از تجزیه، یا الگویی جهت تثبیتِ امنیت و عدالت؟

۱۶ فروردین (حمل) ۱۴۰۰ – ۵ / ۴/ ۲۰۲۱

فدرالیسم در افغانستان: نسخه ای از تجزیه، یا الگویی جهت تثبیتِ امنیت و عدالت؟

فدرالیسم افغانستان

پس از سقوط رژیم طالبان و تشکیل کنفرانس بن، نوع چینش قدرت در افغانستان و ایجاد نظام متمرکز ریاستی بر مذاق بسیاری خوش نیامد. زیرا برخی اقوام احساس کردند که به میزان حقشان در توزیع قدرت به آنها سهمی داده نشده است.

افغانستان به لحاظ قومی سرزمین متنوع و متکثریست و هیچ قومی بیش از نیمی از جمعیت کشور را تشکیل نمی دهد، اما سال هاست قدرت در اختیار اقوام پشتون قرار دارد. مسئله ای که با اعتراض سایر اقوام رو به روست. در جوامع چند قومی چون افغانستان، هویت قومی می تواند به عنوان مولفه ای برجسته و تاثیرگذار در ساختار سیاسی کشور نقش بازی کند.

شکل غالب رابطه میان گروه های قومی و حکومت مرکزی در افغانستان مبتنی بر نادیده گرفتن تنوع گروه های قومی و گاه حتی حذف آن ها از سوی حکومت مرکزی بوده است. در نتیجه، واکنش گروه های قومی به طور تاریخی، واگرایانه و متمایل به گریز از مرکز بوده است (بختیاری و ذکی،۱۳۹۸: ۵).

به همین جهت، مدت هاست بحث تغییر نظام سیاسی در کشور به بحث جدی محافل سیاسی بدل شده است. در این میان ایجاد نوع نظام فدرالی یکی از انواع نظام هایی است که طرفداران زیادی در میان اقوام افغانستان پیدا کرده است. چنانکه رهبران سایر گروه ها مانند تاجیک ها به دلیل سال ها سرخوردگی ناشی از دور ماندن از سیطره قدرت تنها راه برون رفت از این معضل را ایجاد یک نظام فدرالی در کشور می دانند.

فدرالیسم و مدل حکومتداری فدرالیستی

فدرالیسم، ایدئولوژی نظامی سیاسی است که به موجب آن: ۱-در کنار حکومت مرکزی، حکومت های دارای صلاحیت و محلی وجود دارد. ۲- اقتدار و وظایف دولت، میان حکومت مرکزی و حکومت های محلی تقسیم می شود. ۳- به بخش ها و حوزه های محلی کشور، حقوق و وظایف ویژه ای واگذار می شود.۴- ترتیبات و روش های خاصی برای حل اختلافات میان حکومت مرکزی و حکومت محلی و نیز میان واحد های محلی و ناحیه ای مقرر می شود(بختیاری و ذکی،۱۳۹۸: ۴۸).

به طور کلی مدل حکومتداری فدرالیستی در برابر الگوی متمرکز از حکومتداری قرار دارد که توانسته در برخی کشورهای درگیر مشکلات و منازعات قومی، ثبات را به همراه آورد. اما دررابطه با افغانستان و چالش های این کشور به عنوان سرزمینی با تنوع و تکثر قومی-قبیله ای به ویژه با قوت گرفتنِ بحث نظام سیاسیِ جایگزین، برخی نظرات در جهتِ حمایت از الگوی سیستمی فدرال سوق یافته؛ که در مقابل، مخالفان خاص خود راهم داشته است. گرچه در این میان برخی نیز الگوهای جایگزینی چون ساختاری شبه فدرال را برای افغانستان تجویز کرده اند.

به هرحال، جدا از اینکه چه نوع نظام سیاسی (ریاستی، پارلمانی، فدرال …) برای افغانستان و حکومتداریِ آن می تواند موثر و مطلوب باشد، در ادامه ابتدا به بررسی دیدگاه های موافق و مخالف پیرامونِ عملی شدن نظام سیاسی فدرالیسم در افغانستان می پردازیم:

از یک سو، مخالفان یک سیستم فدرال معتقدند که این شکل از نظام سیاسی مقدمه ای برای تجزیه و فروپاشیِ کشور بوده و ممکن است تجربه بالکان را در افغانستان تکرار کند. به عنوان مثال آقای حکمتیار را می توان یکی از مخالفان سیستم فدرالی یا هر سیستم غیر متمرکز دانست.

یا محمد محقق، که رهبری حزب وحدت اسلامی مردم افغانستان را برعهده دارد براین باور است که نظام فدرالی برای افغانستان مناسب نیست و طرح این نوع دیدگاه‌ها و اجرای آن به برخی شهروندان کشور که در ولایات مرکزی زندگی می‌کنند، آسیب اقتصادی می ‌رساند. البته برخی طرفداران سیستم متمرکز ریاست جمهوری نیز خواهان یک سیستم پارلمانی با نخست وزیری قدرتمند می باشند.

اما از سوی دیگر طرفداران فدرالیسم معتقدند که سیستم فدرال می تواند به اختلافات قومی پایان بخشیده و مقدمه ای برای صلح و امنیتی جامع در افغانستان باشد. آنها ادعا می كنند كه این نوع نظام سیاسی برای افغانستان مناسب است زیرا بسیاری از مردم، فرهنگ ها، زبان ها و سنت ها را در یك کشور بزرگِ واحد جای می دهد. (MENAFN, 2020)

موافقانِ فدرالیسم در افغانستان و دلایل آنها

به نظر می رسد محمدحسین ترابی در کتابِ «فدرالیسم در افغانستان » (۲۰۱۲)، براین باور است دیگر زمان آن فرارسیده که دهه ها جنگ و نزاع در افغانستان پایان یابد، ریشه های تروریسم و القاعده برای همیشه از بین رود، و مداخلات جامعه بین الملل بیشتر رویکردهایی مدنی و مرتبط با بازسازی افغانستان را به خود اختصاص دهند. اما زمان حاضر در افغانستان نشان می دهد که سیستم ریاست جمهوریِ فعلی قادر به پاسخگوییِ این الزامات نیست.

بنابراین نیاز به یک سیستم فدرال که شامل همه اقوام افغان بوده و در سطح ملی نیز به رسمیت شناخته شود، به خوبی احساس می شود. مطابق با رویکردهای این کتاب، یک فدرالیسم سیاسی(political federalism)، شکل خاصی از فدرالیسم است که برای کشورهای پس از جنگ و همچنین کشورهایی که از بحران قومی مانند افغانستان رنج می برند، طراحی شده است.

طبقِ یافته های این کتاب، یک دولت فدرال قدرت خودمختاری را در بین تمامیِ اقوام در مناطق خود اعطا خواهد کرد، که این روند باعث ایجاد ثبات و امنیت می شود. بر این مبنا، میزان نارضایتی شهروندان از نابرابری توزیع قدرت کاهش می یابد و طالبان، افراط گرایان و شورشیان نیز دیگر پشتیبانی غیرنظامیان را به دست نخواهند آورد. در نهایت این نظام سیاسی، زمینه را برای پیشرفت اقتصادی-اجتماعی بیشتر و خودکفایی نظامی و مدنی افغان ها نیز فراهم می آورد.

در همین راستا افرادی چون برایان کارول و دیوید آندرسون نیز در مقاله ای تحت عنوانِ «حکومتداری افغانستان تحت سیستمی فدرال با مناطق خودمختار: مسیری به سوی موفقیت؟»؛ و با ارجاع به این باورِ خود که مردم افغانستان همواره مخالف یک دولت مرکزیِ بسیار قدرتمند بوده و آن را به نوعی مداخله در زندگی قومی خود تلقی می کنند، اتخاذ نظام فدرال را جایگزین مناسبی برای سیستم حکومتداری این کشور می دانند.

آنها برای این گفته ی خود منطقه کردستان عراق را نمونه ی قابل ذکری می دانند که از یک منطقه خودمختار درجهتِ کاهش خشونت قومی و جنبش های جدایی طلبانه با نتیجه مثبت استفاده کرده است. به گفته ی آنها، درپیِ حمله ی ۲۰۰۱ آمریکا به افغانستان و متعاقبا ترسیم چارچوبی برای دولت افغانستان در جریان کنفرانس بُن، این چارچوب با داشتن قانون اساسی و مجلس شورای ملی یک دولت واحد قدرتمند در کابل را فراهم کرد.

لیکن کنفرانس بن از بسط و توسعه ی حکمرانی در سطوح پایین تر یعنی در سطح ولایتی و ولسوالی ها غافل شد و این شکاف در رهبری و حاکمیت، شرایطی را فراهم آورد که خدمات اساسی و انتظارات مردم را برآورده نساخته و در این فاصله نیز، رهبری سیاسی طالبان بیکار نماند و با ایجاد دولت های سایه از خلا رهبری و حاکمیت در افغانستان بهره جستند. (Carroll and Anderson, 2009: 3)

مخالفانِ فدرالیسم در افغانستان و دلایل آنها

اما از سوی دیگر حقمل داوودزی در کتاب خود با عنوان «دولت سازی پساطالبان در افغانستان » (۲۰۲۱) براین باور است: در صورتی که صلح، ثبات سیاسی و یکپارچگی ملی هدف مطلوب و مدنظر برای تغییر سیستم است؛ بنابراین در این مسیر نه یک گزینه ی تماما فدرال می تواند از حمایتِ اکثریتِ افغان برخوردار باشد و نه این گزینه برای یک افغانستانِ به لحاظِ جغرافیایی و سیاسی-اجتماعی پیچیده با اقتصادی ضعیف مناسب است.

به باور وی، گرچه هر گروه قومی دارای یک منطقه ی غالب و مسلط است (به عنوان مثال اکثریت پشتون ها در جنوب شرقی، تاجیک ها در شمال غربی، ازبک ها در شمال و هزاره ها در منطقه مرکزی کشور)، اما می توان گفت در هیچ یک از این مناطق تنها یک قوم واحد به طور خالص و یکدست سکونت ندارند. همچنین می توان گفت در اکثر مناطق و ولایت ها، به ویژه در شهرهای بزرگ (به عنوان مثال، کابل، هرات، مزارشریف و جلال آباد)، گروه های قومی در زنجیره ای از روابط خانوادگی و تجاریِ بین قومی با یکدیگر پیوند یافته اند.

بدین ترتیب بسیاری فدرالیسم را به عنوان سیستمی نامناسب برای کشور افغانستان نپذیرفته و خاطر نشان می کنند که فدرالیسم می تواند ادغام و یکپاچگی ملی افغانستان را تضعیف و دور دیگری از مصیبت و پاکسازی قومی را در این کشور آغاز کند. (Daudzai, 2021: 272)

همچنین از دیگر سو به نظر می رسد فدرالیسم هیچ پشتوانه ی مردمی نیز در بین افغان ها ندارد. ذیل همین مورد می توان گفت؛ افغانستان از نظر اقتصادی-جغرافیایی به طوری غیریکنواخت و غیر منظم تقسیم شده است، و تنها مناطقی با منابع طبیعی غنی (در مناطق شمالی) یا مناطق و استان های هم مرز (به عنوان مثال، جنوب شرقی با پاکستان، غرب با ایران و شمال با کشورهای بلوک شوروی سابق، تاجیکستان، ترکمنستان، و ازبکستان) در یک سیستم فدرال وضعیت خوب و مطلوبی خواهند داشت.

چراکه مناطق مرکزی منابع معدنیِ بکرِ محدودی داشته و عمدتا نیز به کشاورزی سنتی وابسته هستند. به علاوه، سیستم فدرال نه مورد خواست و تقاضایِ مردم افغانستان است و نه در طول تاریخ معاصر افغانستان، درگیری ها بین گروه های مختلف قومی در افغانستان آنگونه که در سایر ملت هایِ به لحاظ قومی از هم گسسته اتفاق افتاده، وجود داشته است.

به طور کلی طرح پیشنهادی برای فدرالیسم یک موضوع مطروحه بعد از طالبان بوده، و تنها در بین تعداد کمی از نخبگان سیاسی قومی محبوبیت دارد (به عنوان مثال، عبداللطیف پدرام، یک تاجیک و رهبر حزب کنگره ملی افغانستان.)

چنانچه به گزارش اسپوتنیک، عبدالطیف پدرام، در نشست رسانه‌ ای حزب کنگره‌ ملی افغانستان که به عنوان «دولت انتقالی و ساختار نظام آینده» در تاریخ ۴ آپریل ۲۰۲۱ (۱۵ فروردین ۱۴۰۰) در کابل برگزار شد چنین اذعان کرد: «از همۀ جریان‌های شرکت کننده در استانبول، … ما خواهان این هستیم که حکومت بعدی را در افغانستان فدرالی بسازند».

بنابراین از دیدگاه مخالفانِ این نوع نظام، برخی از نخبگان سیاسی غیرپشتون پس از کنار رفتن از دایره ی قدرت، ازرویکردِ تقاضا برای سیستم فدرال به عنوان ابزاری در جهتِ فشار سیاسی بر دولت های کرزی و اشرف غنی استفاده کرده و پس از آن به محض بازیابی موقعیت های خود در دولت، از این خواسته خود صرف نظر می کنند. از این رو، عملی شدنِ یک سیستم فدرال غیرکارآمد و غیرواقعی به نظر می رسد و همچنین خریدارِ چندانی نیز در گفتمان سیاسی افغانستان ندارد. (Daudzai, 2021: 274)

در همین راستا می توان به سخنان دکتر زمان ستانیزی در وب سایت روزنامه راه مدنیت اشاره ای مختصر داشت. چنانکه وی با اتخاذ رویکردی فدرالی برای افغانستان مخالف بوده و آن را موجبِ آسیب به استقرار سیاسی و خسارات جبران ناپذیر اقتصادی دانسته و ذیل مخالفت خود نیز مواردی برای رد فدرالیسم در این کشور برمی شمرد: ۱-شرایط نامساعد برای ایجاد فدرالیسم اداری، ۲- فقدان تجارب سیاسی لازم، ۳- ناتوانی در مقابل تهدیدات خارجی، ۴-عدم رشد شعور سیاسی.

بااین حال لازم به ذکر است نوع نظام متمرکز فعلی در افغانستان نیز چندان به نفع پایداری نظام نخواهد بود. تمرکز قدرت در مرکز و بی بهره ماندن سایر ولایات از مسائلی چون تخصیص بودجه، ارائه خدمات رفاهی، نادیده گرفته شدن مطالباتِ آنها و نبود امنیت قطعا برای سلامت نظام عواقب ناخوشایندی خواهد داشت. مقاومت در برابر تعدیل نحوه توزیع قدرت در افغانستان ضربه های سنگین و مهلکی را بر پیکره نظام فعلی افغانستان به وجود خواهد آورد. بنابراین، بحث تعدیل نظام سیاسی و اطلاح ساختار نظام سیاسی در کشور باید جدی گرفته شود.

اولویتِ اصلاح ساختاری نظام در برابر نظام سیاسی جایگزین

درکل شاید بتوان گفت، گرچه فدرالیسم ساختاری حکومتی مبتنی بر تقسیم قدرت در سطوح مختلف، و یکی از مدل های نظام سیاسی در جهت موزانه بین منابع قدرت و تأمین یک محیط صلح آمیز و پایدار اجتماعی و نظم سیاسی از طریق ایجاد مجموعه ای گسترده از گزینه های همکاری و ادغام در درونِ دولت ملت ها می باشد، لیکن نباید چشم برروی چالش های این نوع نظام سیاسی بسته و با رویکردی ساده انگارانه و صرفا برای مقابله با یک استبدادِ تمامیت خواهانه قومی، آن را به تمام کشورهایی با تکثر فرهنگ ها، قومیت ها و درگیر منازعات و تنش های مختلف تعمیم داد.

چرا که به نظر می رسد پیاده سازیِ نظام فدرالی آن گونه که تجربیاتِ مثبت از کشورهای دیگر به ویژه سیستم های پیشرو در جهان (مانند ایالات متحده، کانادا و غیره در همزیستی اقوام) نشان می دهد، چندان هم قابل اجرا نباشد و این نمونه ها لزوما نمونه هایی عملی و اجرایی برای کشور افغانستان نمی باشند.

از دیگر سو برخی ناظران سیاسی براین باورند که تغییر نظام سیاسی در افغانستان راه حل سازنده و کارگشا در جهت مرتفع ساختن مشکلات پیش روی این کشور نیست، چرا که به باور آنها اگر اصلاحات نظام سیاسی ساختاری و بنیادین نباشد و هویتِ ملی نیز قادر نباشد دیگر هویت ها چون هویت های قومی-قبیله ای را در زیر چتر خود حمایتیِ جای دهد، حتی اشکال دیگر از نظام های سیاسی نیز می تواند با بن بستِ مواجه شود. بدین ترتیب باید گامی فراتر برداشته و به نوعی با اصلاحات ساختاری در درون سیستم اداره کننده ی کشور، و با ترغیب و تشویق اقوام به سمت اتحاد و انسجام ملی، باور برای حرکت به سمت افغانستانی یکپارچه را تقویت کرد.

منابع:

– بختیاری، صدیقه؛ ذکی، محمد مهدی، (۱۳۹۸)، “گروه های قومی و توزیع قدرت سیاسی در افغانستان، تعدیل یا تغییر نظام سیاسی در کشور”، انستیتوت مطالعات استراتژیک افغانستان، مجموعه مطالعات اصلاحات قانون اساسی و نظام سیاسی

– Carroll, Bryan and Anderson, David, (2009), “Afghanistan Governed by a Federal System with Autonomous Regions: A Path to Success?”, Small Wars Journal
– Daudzai, Haqmal, (2021), “Post-Taliban State-Building in Afghanistan”, Budrich Academic Press
– MENAFN, (2020), “Federalism and Its Opponents and Proponents in Afghanistan”, MENAFN – Daily Outlook Afghanistan, https://menafn.com/1100902661/Federalism-and-Its-Opponents-and-Proponents-in-Afghanistan